Sturingsvraagstukken bij wijkteams.

01-03-2017

De gemeente heeft behoefte aan meer sturing

De start van de CJG/Sociaal Team/Wijkteams (hierna wijkteams genoemd) al vóór de decentralisatie, was bij veel gemeenten gebaseerd op het uitgangpunt, dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de zorg bij de lokale instellingen zou blijven. De Gemeente zag via de coördinator wijkteam toe op een goed lopende intercollegiale samenwerking tussen de partners. Dit gebeurde vooral via het ‘casusoverleg’ onder leiding van de coördinator Bij het casusoverleg werd het soms aan de professionals zelf overgelaten welke casussen ze al dan niet inbrachten. Met ingang van 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk voor de totale jeugdzorg. Zij hebben meer belang gekregen bij inhoudelijke sturing op het wijkteam, aangezien snelle en efficiënte hulpverlening ‘aan de voorkant’ kan voorkomen dat er dure (en soms minder efficiënte) hulp moet worden ingezet. Daarnaast is het wenselijk om vanuit het wijkteam zorg te leveren, zodat de zorg meer in eigen beheer uitgevoerd wordt , persoonlijker/dichtbij is en meer grip kan worden gehouden.

De netwerk constructie

Bovenstaande wens om meer sturing te krijgen op de voorkant van de zorg, geldt in heel het land. Bij het in werking treden van de decentralisatie in 2015 bleken gemeenten hier verschillende keuze in gemaakt te hebben. Sommige gemeente maakten van meet af aan de keuze om alle medewerkers, zowel Jeugd als Wmo, zelf in dienst te nemen of in te huren (Dommelregio). Andere gemeente kozen ervoor om eerst de medewerkers los te maken uit hun diverse moederinstellingen om ze vervolgens samen onder te brengen in een nieuwe instelling met meer inhoudelijke controle vanuit de gemeenten (WIJ Eindhoven). Weer andere gemeenten gingen via een inkoopcontract sturen op performance en kwaliteitscriteria (bijvoorbeeld De Kempen). In regio Eindhoven/De Peel hebben de meeste gemeenten gekozen om de uitvoering bij de partners te laten en de regie zelf in handen te namen via een coördinator in gemeentelijke dienst. Ook de A2 gemeenten (Valkenswaard/Cranendonck/Heeze-Leende) hebben voor die lijn gekozen. In het beleidskader 2015 – 2019 van de A2 gemeenten is hierover met betrekking tot de aansturing binnen de CJG’s het volgende opgenomen:

” De professionals die binnen het CJG werken, blijven in principe in dienst van de moederorganisatie en worden lokaal ingezet. De reden hiervoor is dat de professionals op deze manier kennis en kunde op peil houden en tevens gebruik kunnen maken van kennis en ondersteuning binnen de moederorganisatie. Die behouden de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het werk van hun werknemers binnen het CJG. Binnen het CJG geldt dat er, binnen het kader van de subsidierelatie met de gemeente, afspraken liggen voor de wijze van samenwerken rondom cliënten. Zij accepteren in dat kader de aanwijzingsbevoegdheid van de coördinator als het gaat om:

• het in behandeling nemen of overdragen van de zorg;
• het betrekken van cliënten en netwerkpartners;
• de wijze van registratie en (in netwerkverband) afspraken nakomen; en
• verantwoording afleggen.

De professionals binnen het A2-team zijn geregistreerde jeugdzorgprofessionals. Zij moeten zich continu laten bijscholen en zich houden aan de beroepscode van hun beroepsgroep. Hun handelen wordt binnen de eigen beroepsgroep getoetst. De beroepscode en tuchtrecht zijn gericht op de medewerker binnen een professionele omgeving. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de geleverde zorg blijft dan ook berusten bij de organisatie(s) die deze medewerkers binnen het A2-team inzetten. Tussen de betrokken instelling(en) en de A2-gemeenten wordt een (subsidie)overeenkomst gesloten die de voorwaarden vastlegt, waaronder deze medewerkers binnen het A2-team actief zijn. De dagelijkse teamleiding is daarbij in handen van de CJG-coördinator, de inhoudelijke professionele begeleiding blijft bij de moederorganisatie.”

Groei naar hechtere teamsamenwerking

Bij de start, enkele jaren geleden zijn een aantal gemeenten vooral uitgegaan van de netwerkconstructie, waarbij de verantwoordelijkheid voor de inhoud van het werk bleef liggen bij de netwerkpartners. Tegelijk is er in de praktijk een proces op gang gebracht, waarbij onder leiding van de wijkteam coördinator een overeenkomstige werkwijze en ook samenwerking in teamverband werd bevorderd. In de eerste twee jaren na de transitie hebben gemeenten veel baat gehad bij deze constructie. De transitie, het overnemen van de zorgverlening binnen gemeentelijke kaders heeft geleid tot meer samenhang en een grotere armslag van de wijkteams, waardoor er meer hulp in eigen beheer kan worden uitgevoerd. Men weet elkaar steeds beter te vinden. Intervisie en specifieke trainingen worden steeds meer in wijkteam verband gedaan. De medewerkers voelen zich steeds meer teamlid van het wijkteam. Sommige moederinstellingen, stimuleren actief dat de identiteit van hun medewerkers verschuift in de richting van het wijkteam.

Personeelsbeleid

De wijkteams hebben wel nog steeds te maken met de situatie dat de moederinstellingen gaan over hun eigen personeelsbeleid en dus ook bepalen welke medewerker in een bepaald team gaat werken. Soms past het profiel van zo’n medewerker minder bij de behoefte die er op dat moment is binnen het team. Dit probleem kan zich ook voordoen bij vervanging van een zieke medewerker door de moederorganisatie, waarbij lopende casussen overgedragen moeten worden. Soms ligt het dan bijvoorbeeld meer voor de hand om een collega van een andere deelnemende instelling binnen het wijkteam tijdelijk wat extra uren in te zetten, maar dat is dan weer problematisch omdat deze collega in dienst is van een andere organisatie. Met andere woorden: het is lastiger om een uitgebalanceerd en goed samenwerkend team te creëren als je nauwelijks invloed hebt op het personeelsbeleid.

Dossiervorming op 2 plekken

In het verlengde van dit vraagstuk speelt de vraag naar de noodzaak van dossiervorming bij de moederorganisaties. Moet dat of moet dat niet en hoe uitgebreid, nu de gemeenten investeren in gemeenschappelijke dossiervorming door professionals binnen gemeentelijke systemen? Als er niet langer op twee plekken dossiers aangelegd hoeft te worden kan dat een enorme besparing in tijd en geld opleveren. In sommige gevallen gebeurt dat al niet meer, bijvoorbeeld bij een partner, die haar ambulante medewerkers in de praktijk als het ware detacheert naar gemeenten en geen eigen werkverband of eigen team voor eerstelijns ambulante zorg in stand houdt.

Van wie is de cliënt?

Een ander probleem is de invulling van de verantwoordelijkheden. Over welke casussen moet de gemeente c.q. de coördinator zich verantwoordelijk voelen? Alle casussen in een bepaalde gemeente die door (bijvoorbeeld) het maatschappelijk werk worden behandeld ? Of alleen de casussen die door de betreffende hulpverlener worden ingebracht in het casusoverleg? Welke cliënten worden in een gemeente nou eigenlijk beschouwd als cliënten van het wijkteam? In de praktijk is binnen het wijkteam intussen soms de situatie ontstaan dat de coördinator zich inhoudelijk verantwoordelijk voelt voor alle casussen, of ze nu onderwerp van gesprek zijn geweest of niet. Dit is mogelijk geworden in gemeenten waar de professionals hun zaken registeren in een gemeenschappelijk gemeentelijk registratiesysteem. Hierbij blijft nog wel de vraag, op basis van welke criteria een melding, bijvoorbeeld een opvoedingsvraag, beschouwd moet worden als een casus en via een gezinsplan opgenomen moet worden in het registratiesysteem.

Waar ligt de verantwoordelijkheid?

Deze definities zijn niet helder vastgelegd. De gemeenten hebben in veel gevallen een tweezijdige relatie met de lokale partners. De juridische grondslag bestaat uit een algemene, vaak al jaren bestaande, subsidierelatie, waarover de instelling jaarlijks aan de gemeente verantwoording aflegt. Activiteiten als preventie en vrijwilligerswerk maken onderdeel uit van deze algemene subsidieafspraken. Binnen deze subsidierelatie is daarnaast een bijzondere inspanningsverplichting ontstaan in het kader van het wijkteam. Dit alles wordt afgedekt door één subsidieovereenkomst. Het is niet precies duidelijk, wie nu de verantwoordelijkheid draagt voor het tot een goed einde brengen van een individuele casus. Weliswaar is het formeel zo geregeld, dat de eerste verantwoordelijkheid bij de behandelende professional en diens moederinstelling ligt, maar als een zaak complexer is, meer instellingen (ook gemeentelijke diensten) erbij betrokken raken, wordt de bemoeienis en de inhoudelijke sturing van de coördinator groter. In de praktijk levert dit tot nog toe weinig problemen op, omdat men er onderling wel uitkomt. De situatie levert wel risico’s op, zowel voor de partner instellingen als de gemeente, c.q. de coördinator van het wijkteam.

De bestuurlijke constructie wijkt af van de feitelijke gang van zaken en dat levert risico’s op

Naarmate de teamgeest en het teamgevoel binnen het wijkteam sterker wordt, ontstaat meer afstand met de moederorganisatie. Nu we enkele jaren verder zijn, wordt dit manifester. Naarmate de teamgeest binnen het wijkteam toeneemt, wordt de coördinator meer naar de positie van teamleider geduwd en ontstaat gaandeweg de situatie dat er sprake is van een virtueel team onder leiding van de gemeente. De gemeente gaat meer investeren in zaken als deskundigheidsbevordering en intervisie, zelfs eventueel jaarlijkse teamdagen en dergelijke. De gevoelde situatie komt echter niet overeen met de feitelijk gehanteerde juridische constructie. De vraag is of de bestuurlijke constructie in de praktijk inmiddels niet achterhaald is doordat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de zorg, die formeel bij de moederorganisatie ligt, in de praktijk niet wordt ingevuld en wordt overgenomen door de coördinator (soms gesteund door een gedragsdeskundige). In de praktijk van de wijkteams vindt de besluitvorming over casussen al steeds meer plaats onder hun (bege)leiding. Daar ontbreekt het de moederorganisatie steeds meer aan inzicht in het dagelijks functioneren van de medewerker, hetgeen bijsturing en beoordeling steeds lastiger maakt. Nieuw aangetrokken medewerkers worden direct in het betreffende wijkteam geplaatst en kennen de eigen organisatie soms nauwelijks. Bij eventuele calamiteiten en feitenonderzoek door de inspectie jeugd zou de conclusie dan ook wel eens kunnen leiden, dat de feitelijke verantwoordelijkheid de facto reeds bij de gemeente ligt. In dat geval ligt er een omgekeerd probleem: dan kan de gemeente tegen de juridische constructie aanlopen, wanneer zij bijvoorbeeld wil ingrijpen in het functioneren van teamleden.

De gemeenten willen samenhang in de uitvoering binnen het gehele sociale domein (3D)

In de fase van de transformatie die het gevolg is van de decentralisatie van drie domeinen (3D) naar de gemeente, komt de nadruk te liggen op een samenhangende uitvoering van alle zorgtaken binnen de gemeente. Dit gaat gepaard met de invoering van samenhangende toegang voor de inwoners (digitaal en telefonisch), integratie van gemeentelijke informatiesystemen en registratiesystemen voor medewerkers en ook integratie van de werkpraktijk binnen het wijkteam. De wens om als gemeente de uitvoering vooral neer te leggen bij uitvoeringsorganisaties, maar tegelijk wel inhoudelijk op de uitvoeringspraktijk te sturen, heeft in deze fase geleid tot een hybride constructie. De doorontwikkeling van de wijkteams vereist een bezinning op de rol die de gemeente zelf wil gaan innemen.

Gehanteerde constructies en afwegingen

• Een aantal gemeenten (Gouda, Barneveld, Veldhoven) heeft er vanwege bovenstaande afwegingen voor gekozen om de medewerkers van het wijkteam zelf in dienst te nemen, dan wel via een detacheringsovereenkomst aan zich te binden. Soms gaat dit gepaard met een ‘smalle’ voordeur, waarbij vooral wordt ingezet op de vraag welke hulp of ondersteuning de gemeente gaat inzetten. De uitvoering kan dan alsnog bij andere organisaties worden neergelegd. Dit garandeert in ieder geval de mogelijkheid om als gemeente te sturen. Een overweging om als gemeente hier niet voor te kiezen kan bestaan uit de keuze voor (niet-uitvoerende) onafhankelijke rol als ‘regisseur van het stelsel’.
• Ander gemeenten (regio Noord Veluwe, Emmen, Eindhoven) hebben besloten om een nieuwe rechtspersoon (Stichting) op te richten, die de medewerkers in dienst neemt of waarheen de medewerkers gedetacheerd worden. Soms neemt een dergelijke stichting de vorm aan van een ‘personele unie’ waarbij het stichtingsbestuur wordt gevormd door de voormalige moederinstellingen. De vraag is in hoeverre de W&I taken + medewerkers in dat geval ook overgebracht moeten worden naar de Stichting. De vraag blijft op welke wijze de gemeente in dat geval invloed houdt op een dergelijke stichting. Te denken is aan vormen als: recht van voordracht binnen de Raad van Toezicht, mogelijkheid om in te grijpen in het bestuur, periodieke controle, dit alles vast te leggen in subsidieafspraken.
• Indien gekozen wordt voor voortzetting van de netwerkconstructie is het nodig om de constructie door te ontwikkelen en de afspraken met de moederorganisaties te verfijnen. Daarbij is te denken aan. Zaken als: Vormgeving van de samenwerking, inhoudelijke besluitvorming over casussen, personeelsbeleid, scholing en deskundigheidsbevordering, klachtenregeling, dossierbeheer, inrichting en beheer en toegankelijkheid van informatiesystemen.

Klachtafhandeling

Er is een onderscheid te maken tussen.

• Verantwoordelijkheid voor de werkwijze en de inhoudelijke beslissingen op casusniveau en
• De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het professioneel handelen.

Bij klachten hangt de wijze van afhandeling dan af van de vraag waar de klacht betrekking op heeft: de gevolgde werkwijze in een bepaalde casus en de inhoudelijke beslissingen (bijvoorbeeld om wel of niet zwaardere zorg in te zetten) ofwel de bejegening van de cliënt en de kwaliteit van het professioneel handelen conform de beroepscode.
De wijze van afhandeling van klachten is een onderwerp dat nu al de aandacht vraagt. Volgens de inspectie jeugdzorg is het onwenselijk om de wijze van klachtafhandeling af te laten hangen van de vraag bij welke moederorganisatie de betreffende medewerker in dienst is en in dat geval verschillende klachtencommissies in te zetten. Er is veel te zeggen voor één klachtenprocedure per wijkteam. Gemeenten kunnen er ook voor kiezen om de klachtafhandeling uit te besteden aan één van de moederorganisaties.